- Me parece importante analizar el presente estudio para procurar tener una opinión realista de uno de los problemas que nos intentan hacer digerir en este tiempo de crisis. La extensión del estudio nos favorece una completa reflexión en torno al problema que plantea la opción de los catalanes-
El objeto de este estudio es examinar la hipótesis de que un territorio de un Estado miembro (como Escocia, Córcega, País Vasco o Cataluña), o incluso de varios Estados miembros, de la Unión Europea decidiera escindirse y permanecer, o ingresar, en la UE. Aunque tiene en cuenta distintas consideraciones políticas y económicas, trata de desarrollar las normas jurídicas que se aplicarían a este caso hipotético, para al que, sin embargo, no hay precedentes, sino pistas.
Nadie, que sepamos, ha esbozado hasta la fecha, con cierta profundidad, los elementos principales para un análisis teórico de tal hipotético caso. Distintos partidos nacionalistas que gobiernan regiones europeas pretenden ofrecer a los ciudadanos el mito de una nueva identidad colectiva, más nítida que la de los viejos Estados miembros, hoy convertidos en plurales y abiertas. Parte de ellos han expresado, más o menos retóricamente, su deseo de que sus regiones se escindan en un futuro del Estado miembro al que pertenecen y formen parte de la Unión Europea como nuevo Estado desde el momento de la separación, es decir, todo momento en la Unión. Lo cual no es evidente, y puede resultar engañoso.
Ni la Unión ni sus Estados miembros tienen interés en favorecer el estallido de ninguno de sus miembros. Cabe opinar incluso lo contrario: en buena medida, la integración europea ha fortalecido a los Estados que participan en el proceso. Uno de los elementos más valiosos del proyecto europeo es el intento de unir preservando identidades, nacionales y subnacionales. Europa suplementa la capacidad nacional de formular un proyecto colectivo, limitando tanto el estatismo como el nacionalismo excesivo.
En terminología de Joseph Weiler, la integración ha transformando a los Estados-nación en Estados miembros de la UE. Además, la inserción de un Estado miembro en una polis más amplia, una Unión que es verdadera Comunidad de Derecho, contribuye al respeto y protección de las minorías comprendidas en los territorios de los socios comunitarios.
Pero el refuerzo producido por el proceso de integración de sus unidades componentes no significa que no las haya cambiado: un Estado miembro no se define ya por su moneda, ni se definirá, un día, por su ejército. Incluso aunque su territorio siga siendo el mismo y sea un referente de identidad, sus fronteras con otros Estados de la Unión han perdido sustancia. En esta sentido, la integración relativiza el concepto mismo de soberanía nacional. En virtud de la construcción europea, los ciudadanos de la Unión han visto alterarse el contenido real de sus constituciones nacionales y la forma en la que se gobiernan. Sus gobiernos tienen que aceptar decisiones obligatorias contra las que han votado en el Consejo de la UE.
Con frecuencia la representación de intereses nacionales en Europa convive con la de otros intereses más fragmentados, y a veces más decisivos, en áreas como el comercio exterior o el mercado interior.
Los tratado originales comunitarios y sus posteriores reformas y añadidos no han previsto la posibilidad de que un Estado miembro deje de serlo, es decir, que se salga. Tampoco ningún Estado miembro quiere salirse. Solo en previsión de los casos de descolonización se establecieron algunas disposiciones para que lo que eran territorios de un Estado se independizaran y dejaran de pertenecer a la Comunidad. También se abordó en su momento el caso de Groenlandia, que permaneció en su Estado, Dinamarca, pero fuera de la Comunidad Europea, es decir, el caso contrario al que nos ocupa.
Y sin embargo, parece oportuno abordar las posibilidades que un territorio escindido de un Estado miembro tendría para permanecer en la UE y sus efectos previsibles. El territorio escindido, convertido en nuevo Estado, ¿acabaría negociando su adhesión como cualquier otro candidato a la Unión Europea o, por el contrario, podría conseguir su permanencia bajo una nueva forma? Sea como sea, el debate sobre la viabilidad de la opción que estudiamos es sólo la antesala del debate principal: el de su eventual idoneidad.
Antes de entrar en materia es conveniente mencionar la cuestión del tamaño económico óptimo del Estado, que se trata crecientemente en la literatura. Para el economista Robert J. Barro "no existe relación alguna entre el crecimiento o el nivel de renta per cápita y el tamaño de un país, medido en función de su población o de su extensión".
Los países pequeños pueden tener éxito y, de hecho "el tener un tamaño reducido favorece la apertura exterior porque la alternativa no sería viable económicamente". Ahora bien, una vez en la UE, con su mercado abierto, este tipo de razonamiento pierde fuerza. Además, no es lo mismo ser un Estado rico y bien adaptado al mundo actual que escindirse de un Estado para convertirse en Estado independiente y rico. Alberto Alesina y otros consideran que con el libre comercio el tamaño de los Estados deja de ser relevante para el tamaño de los mercados. Cuando unas economías pueden sacar provecho del efecto de la escala de su integración económica en una unidad superior se reduce la necesidad de formar países grandes. Alesina llega incluso a la conclusión de que una mayor integración económica puede reducir en Europa la necesidad de una integración política, ya sea de los Estados o de la propia Unión Europea.
Conviene recordar que el nivel de solidaridad interna que proporciona la UE es mínimo (el tope presupuestario de la Unión sigue en un 1.27% del PIB) y que esta función de redistribución, y la de creación de "bienes públicos" esenciales para las economías y el bienestar, corresponden básicamente aún al Estado. Asimismo, hay que tener en cuenta la cuestión de la capacidad negociadora internacional de un Estado para conseguir condiciones ventajosas. A este respecto, los Estados grandes tienen ventajas, aunque la pertenencia a la UE potencia las capacidades de los pequeños en las negociaciones extra-comunitarias.
Conviene también recordar que desde que fuera de la UE, las expectativas de incorporación han servido en unas ocasiones de freno a tendencias secesionistas en el país aspirante, pero en otras de aliciente para las secesiones. Este último caso se ha dado cuando las la escisión en un Estado europeo no miembro de la UE facilitaba el ingreso del territorio escindido en la Unión, como Eslovenia o Chequia. Eslovenia quería ingresar en la UE, pero sabía que no lo conseguiría junto a Serbia y otros en la antigua Yugoslavia. La explosión de aquel Estado federal comenzó en parte por Eslovenia.
Evidentemente, el deseo de ingresar en la UE no es el único motivo de la decisión eslovena de separarse, pero contribuyó a ello. La historia le está dando la razón: Eslovenia está entre los primeros elegidos para la ampliación al Este de la UE. En parte se podría considerar algo parecido de la facilidad con que la parte checa admisión la separación de Eslovaquia en la antigua Checoslovaquia. Ahora, sin embargo, se plantea un problema. Pues la República Checa y Eslovaquia mantienen acuerdos bilaterales en el terreno comercial y otras que tendrían que romper si uno de ellos, pero no el otro, ingresara en la UE. Probablemente el problema se resuelva con periodos transitorios adecuados y con aceleración del ingreso de Eslovaquia, para que se produzca si es posible al mismo tiempo que el de la República Checa.
El territorio de la UE y el territorio de los Estados Miembros
Ningún territorio forma parte jurídicamente de la Unión sino como parte de un Estado (aunque no todos los territorios de un Estado forman parte de la UE, por ejemplo Groenlandia en el caso danés). Pero son los Estados miembros los que conservan competencia para definir su propio territorio. Esta competencia nacional encuentra limitaciones en el Derecho Internacional y también en el Derecho Comunitario, pues un Estado no puede modificar unilateralmente el territorio que es parte de la UE, entre otras razones porque supone las modificaciones del Tratado, formal o materialmente, y por la posible incidencia del citado territorio en las políticas comunes.
El debate más parecido que recientemente se ha dado en el plano europeo se ha concentrado no en la secesión sino en la posibilidad de suspensión de los derechos de pertenencia en casos en los que un Estado miembro diera marcha atrás en su situación democrática: las modificaciones introducidas por el Tratado de la Unión Europea (TUE, modificado por el de Amsterdam) en los artículos 49 (condiciones de adhesión) y 7 (sanciones) indican la cautela europea sobre su propio futuro.
El nuevo Tratado prevé la posibilidad de suspender en sus derechos a un Estado miembro por ""violación grave y persistente" de los principios democráticos. Ha sido introducido en el nuevo Tratado sin que ningún Estado haya puesto dificultades, especialmente a instancias de Estados miembros partidarios de una rápida ampliación y, sin embargo, preocupados por el respeto futuro a estos principios en las nuevas democracias del Este. Este artículo 7 encarga al Consejo Europeo, compuesto por jefes del Estado o de gobierno, la vigilancia del respeto a los derechos humanos y principios democráticos por parte de un Estado miembro. La tensión es difícil de resolver: si un Estado entra a formar parte de la UE se debería dar por descontada us naturaleza democrática y su respeto por los derechos fundamentales.
Casos indicativos:
Otras mutaciones de territorio de los Estados miembros de la UE distintas a la secesión han tenido lugar en la historia de la Comunidad. Estos cambios han confirmado la vigencia del principio de competencia nacional sobre la definición del territorio, con sus distintos matices. Por ello, y, porque, sirven para el argumento sobre la hipotética secesión y permanencia o ingreso, merece la pena estudiar casos como el de la salida sin secesión (Groenlandia); secesión y salida (Argelia); o unificación y entrada (Alemania).
a. Groenlandia: salida sin secesión
Aunque se trata de un caso inverso al que nos ocupa, guarda un claro paralelismo. es el de una parte de un Estado miembro que decido no seguir siendo parte de la (entonces ) Comunidad Europea. No fue simple. Pero puede llevar a algunas enseñanzas sobre el grado de complejidad que supondría tener que gestionar una escisión de un Estado dentro de la UE.
Groenlandia era,, y es, parte de Dinamarca. Con 62,000 habitantes (42,000 esquimales y 20,000 daneses) no tenía estatuto de autonomía cuando se negoció el ingreso de Dinamarca en la Comunidad Económica Europea (CEE). Pero, pese a las resistencias en Groenlandia, Dinamarca decidió incorporar este territorio como comunitario. El referéndum danés de 1972 arrastró a Groenlandia a ingresar en la CEE, como parte de Dinamarca el 1 de enero de 1973. De hecho, el entonces Consejo Provincial (Landsret) de Groenlandia había previamente pedido, en marzo de 1972, que el plebiscito en ese territorio se aplazase hasta que se pudiera difundir más información sobre la Comunidad Europea, y que, en todo caso, los votos de los groenlandeses no contaran en el referéndum danés si éste se acercaba a un empate. La petición del Landsret, sin embargo, se rechazó, pues ua se había firmado el Acta de Adhesión de Dinamarca. Una vez Groenlandia en la CEE, los pescadores comunitarios de alta mar, sobre todo alemanes, desplazaron una parte importante de su actividad hacia aguas de Groenlandia, donde se generó una reacción aún más contraria a la permanencia en la CEE.
El estatuto de autonomía para Groenlandia, aprobado el 29 de noviembre de 1978, entró en vigor el 1 de mayo de 1979. El 3 de abril de 1981, el Landsting (Parlamento) groenlandés decidió organizar un referéndum sobre la permanencia en la CEE, que se celebró el 23 de febrero de 1982, y en el que una mayoría (52%, algo menos que en 1972) se pronunció a favor de la salida de Groenlandia de la Comunidad. El Landsting decidió por unanimidad solicitarle al Gobierno danés que diera los pasos oportunos para sacar a Groenlandia de la CEE.
El 19 de mayo de ese año, el Gobierno danés presentó un memorándum al Consejo de Ministros comunitario, proponiendo unas modificaciones de los Tratados basado en los artículos 96 del Tratado CECA, 236 del Tratado CEE, y 204 del Tratado Euratom (CEEA), solicitando que Groenlandia se incorporara a la lista de los Países y Territorios de Ultramar que figuraban en el Anexo IV del Tratado CEE.
Se negociaron estas reformas. La Comisión Europea hizo una propuesta: simplemente tres artículos para los tres tratados (CEE, CECA, CEEA) que rezaban: "el presente Tratado no se aplica a Groenlandia". Y la mención al Anexo IV, junto con algún ajuste más como un acuerdo de pesca entre Groenlandia y la CEE, además de un acuerdo de asociación. Groenlandia quedó vinculada a la CEE por un acuerdo de asociación especial, de una "forma mutuamente armoniosa", como señaló el Parlamento Europeo, que aprobó al respecto un dictamen no vinculante. Este Tratado fue aprobado por unanimidad y ratificado por todos los Estados miembros y se publicó en el Diario Oficial del 1 de febrero de 1985. Era, como señaló el Parlamento Europeo, "la primera vez que el Gobierno de un Estado miembro solicita la exclusión de la jurisdicción de los Tratados para una parte de su territorio que, aunque se le haya concedido una amplia autonomía, sigue siendo parte de la estructura de ese Estado". Hoy, con la proliferación de las políticas y programas y legislación comunitaria, resultaría mucho más compleja la negociación de la salida de la jurisdicción de los Tratados de un territorio como Groenlandia, pese a tener una economía relativamente simple.
A diferencia de lo ocurrido con Groenlandia, cuando Dinamarca ingresó en la CEE, expresamente dejó fuera a las islas Faroe, pertenecientes al Reino, aunque dejó abierta la posibilidad de su eventual posterior ingreso (art. 227 V CEE). Las Faroe tenían un estatuto de autonomía desde 1948, según el cual, la legislación danesa y los tratados internacionales que firme Dinamarca (aunque mantenga el Gobierno las relaciones exteriores) sólo se aplican en las islas si éstas dan su consentimiento. Temores nacionalistas, culturales y de recursos pesqueros para un pueblo de 40,000 habitantes, llevaron a las Faroe a optar por quedarse fuera de la CEE. Dinamarca intentó en las negociaciones de adhesión buscar un acuerdo satisfactorio para las Faroe dentro de la CEE, y no fuera, pues el único estatuto externo posible entonces era el del país y territorio de ultramar pensado para no europeos. Las Faroe obtuvieron este estatuto y un plazo de tres años para poder ingresar en la CEE, optando por no ejercitar este derecho.
b. Argelia: Independencia y salida
Argelia era un Departamento de Francia -es decir, parte de la República- cuando se negoció y entró en vigor tanto el Tratado de la Unión Europea del Carbón y del Acero, como el posterior Tratado de Roma (art. 227.2 TCEE), con la misma consideración que los Departamentos de ultramar franceses (Martinica, Guadalupe, Guyana y Reunión).
Esto significaba que Argelia entraba en el campo de aplicación territorial del Tratado CEE, con las "modulaciones" previstas en el citado artículo (con un estatuto parecido al de Canarias en la actualidad), un caso de "aplicación parcial" de los tratados. Argelia no entraba en el ámbito de aplicación del Tratado CECA. Un Protocolo anejo al Tratado de Roma de 1957 prevería que en la primera revisión del Tratado de la CECA se solucionaría la cuestión. Naturalmente, con la independencia de Argelia en 962, dicho protocolo nunca se desarrolló.
La independencia de Argelia y su constitución como nuevo Estado significó su salida de la CEE, pero nunca se formalizó. Entra en la categoría de modificaciones no expresamente previstas por el Tratado, pero aceptadas por interpretación. La mención a Argelia sólo fue eliminada del texto por el Tratado de Maastricht (TUE) en 1992, con la desaparición del art. 227. Fue un caso en que un Estado miembro modificó el alcance de su territorio tan sólo con el consentimiento tácito de los demás Estados.
c. Alemania: unificación y entrada
Algo similar, desde el punto de vista jurídico, ocurrió con la unificación de Alemania, con la incorporación de lo que antes había sido territorio de un Estado distinto, la República Democrática Alemana (RDA), no miembro de la UE. Esta modificó el alcance de su territorio, lo que no implicó cambio en los tratados -pues el Estado miembro seguía siendo el mismo-, aunque sí una compleja negociación sobre adaptaciones y transiciones para la aplicación de las políticas comunitarias en los nuevos Länder del Este. También posteriormente hubo que negociar otros aspectos como la modificación en el Tratado de Maastricht el número de escaños en el Parlamento Europeo que correspondían a Alemania.
La Ley Fundamental de Bonn ofrecía dos vías para la unificación, el artículo 23 y el artículo 146. Los alemanes eligieron el artículo 23, ya que contemplaba la posibilidad de extender la vigencia de la Ley Fundamental a otras partes de Alemania, sin alterar su orden constitucional ni tampoco los fundamentos jurídicos de su adhesión a la Comunidad Europea. El artículo 146 hubiera llevado a la redacción de una nueva Constitución y a un debate peliagudo sobre si se había creado un nuevo Estado a partir de dos anteriores. Es cierto que la mayoría de los constitucionalistas alemanes opinaban que el 146 no conducía a la fundación de un nuevo Estado. De ser así, la nueva Alemania debería haber negociado su adhesión a la Comunidad Europea.
El artículo 23, en cambio, permitía la integración de la población y el territorio de la RDA en las instituciones federales existentes. La RDA quedaba disuelta y sin Estado sucesor. El artículo 23 también era de posible aplicación a "otras partes de Alemania", pero en las negociaciones bilaterales con Polonia se limitó esta vía. De hecho, tras la unificación del artículo fue suprimido y las alusiones del Preámbulo de la Ley Fundamental a futuras unificaciones fueron eliminadas.
Alemania recibió en su empresa unificadora el apoyo decidido de la Comisión Europea, presidida entonces por Jacques Delors, y del Parlamento Europeo, que reconoció el derecho de los alemanes del Este a formar parte de una Alemania y una Europa unidas. El Consejo Europeo de abril de 1990, celebrado en Dublín bajo presidencia irlandesa, aprobó un Documento sobre la unidad alemana, que reconocía el derecho a la autodeterminación del pueblo alemán y aceptaba la vía rápida del artículo 23, con lo que algunos jefes de Gobierno hacían de la necesidad virtud y olvidaban sus reticencias iniciales a una unificación acelerada y no tutelada internacionalmente.
Los alemanes decidieron que los Tratados comunitarios serían aplicados tal cual en todo nuevo territorio tras la unificación, sin necesidad de renegociar su contenido con la CE y de recibir el consentimiento de los demás Estados miembros. Alemania contaría con casi ochenta millones de habitantes, pero conservaría el mismo número de votos en el Consejo y sus dos comisarios. Sólo con la reforma de Maastricht se rompió su igualdad con los otros grandes de la UE y se le permitió a Alemania crecer en número de diputados europeos por encima de los demás.
Desde la perspectiva del Derecho Comunitario, las normas europeas se seguían aplicando en toda Alemania, de acuerdo con el antiguo artículo 227 del Tratado CE, que se limitaba a enumerar los territorios sujetos a derecho comunitario. Lo único que variaba era la definición de la extensión del territorio alemán, una cuestión de derecho interno y de Derecho Internacional Público, pero que produjo una alteración del estatuto jurídico de Alemania en la CE. La CE adelantó al 1 de julio de 1990 la vigencia en la antigua RDA de las normas europeas que dan lugar a una unión aduanera, unos meses antes de la unificación formal de las dos Alemanias. Con la unificación, Alemania pactó algunos periodos transitorios para la aplicación de normas europeas en los länder de la antigua RDA, no acostumbrados al funcionamiento del libre mercado y en una situación económica y social delicada.
Los casos de Groenlandia, Argelia y Alemania son distintos al caso de escisión y permanencia e ingreso en la UE. Sin embargo, ilustran el principio de competencia nacional sobre modificaciones del territorio de un Estado miembro, con algunas limitaciones de derecho europeo, pues, en dos de los casos, los otros Estados miembros también tuvieron que dar su consentimiento, mientras el de Argelia es una situación de hechos consumados, pero que no planteaba problemas prácticos pues era un territorio que se independizó y se salió de la UE.
Estas limitaciones no impiden que un Estado expulse una parte de su territorio, pues a él le corresponde la definición de su alcance geográfico. Un jurista de renombre como C.D. Ehlerman, antiguo director general de los Servicios Jurídicos de la Comisión Europea, h considerado que "los Estados miembros conservan el poder para definir el alcance de su territorio" Es, pues, al Estado miembro a quien corresponde fijar su alcance territorial. Aunque este principio debe ser complementado por otro, según el cual el Estado no puede hacerlo unilateralmente si ello implica modificación de los tratados o de la aplicación de la política comunitaria. Pues práctica establecida es que con los años se han creado unos vínculos jurídicos y políticos en la UE que impuden la marcha atrás respecto a la pertenencia de un territorio. En este sentido no existe la posibilidad de una inaplicación efectiva de normas comunitarias a través de una declaración unilateral, salvo las salvaguardias por razones de seguridad previstas en el propio Tratado.
Es decir, que la integración produce efectos no sólo a través de la definición del territorio, sino esencialmente de la aplicación de políticas. Así Canarias se incorporó en 1986 a la CE como parte de España, quedando exenta de la aplicación de algunas políticas comunes. Los posteriores cambios en la situación comunitaria de Canarias han requerido la aprobación de todos los Estados miembros de la UE.
En este sentido, se está desarrollando otro factor adicional que actúa en contra de las posibilidades -e incluso del posible sentido- de las escisiones: el euro. En el Tratado de Maastricht que sirve de diseño jurídico-constitucional a la construcción de la Unión Económica y Monetaria se señalan las posibles condiciones para la entrada en el euro, pero no hay indicación alguna sobre posibles salidas de un país de la Unión Monetaria, algo que resultaría incluso más difícil una vez que esté en circulación el euro físico en el 2002 y desaparezcan las denominaciones nacionales. Técnicamente, al constituirse en nuevo Estado, el territorio escindido dejaría de ser parte de la Unión Monetaria y tendría que renegociar su ingreso, en caso de que lo quisiera, lo que le obligaría a constituir (como, por cierto, lo hizo Luxemburgo para participar en el Sistema Europeo de Bancos Centrales) un Banco Central propio y a cumplir los requisitos que hubiere en ese momento, lo cual implica una nueva contabilidad nacional. En resumen, cabe señalar que el euro, además de relativizar el concepto de soberanía en materia monetaria , es un factor suplementario en contra de las escisiones en la UE por los elevados costes de transacción que supone salir y entrar de nuevo en la moneda única para lo que habría que crear un banco central, aprobar nuevas normas y cumplir antiguos o nuevos criterios de convergencia o de funcionamiento.
Pero lo más importante es que la Unión no decide sobre posibles mutaciones de los territorios nacionales. Sólo sobre sus consecuencias para la UE. No hay territorios miembros de la UE, sino Estados. Ahora bien, una escisión genera expectativas. Formalmente, hasta que la región escindida se constituyera en Estado, un proceso que sería arduo, no estaría en situación de poder ser, territorio de la Unión. En lo que sigue se estudiarán las condiciones de la escisión y las de la vinculación (mediante permanencia o incorporación) del nuevo Estado.
Escisión y constitución de un nuevo Estado
Las normas aplicables a una escisión serían, en primer lugar, las normas constitucionales del Estado al que pertenece la región que se escinde. La situación más favorable a la escisión es que por mayoría se haya dado un status y un procedimiento constitucional a las comunidades territoriales para que ejerzan de un modo concreto este derecho. Como el ejercicio del derecho de autodeterminación por parte de Alemania, aunque en este caso se ejerciera en un sentido contrario: para la unificación. Pero una vez escindido el territorio, tanto la incorporación como la permanencia en la UE del mismo requiere la constitución sobre él de un nuevo Estado. Un nuevo sujeto de derecho internacional.
En estos dos pasos, la escisión de un territorio perteneciente a un Estado miembro de la UE y la constitución en él de un nuevo Estado, se regulan también por normas de Derecho Internacional Público.
En la Europa Central y Oriental y en la ex URSS, tras 1989 se han multiplicado las escisiones por la fuerza de las armas o de los hechos. Pero tales escisiones han requerido también un reconocimiento internacional y el respeto al derecho internacional. Y dicha normativa no está diseñada para facilitar una independencia unilateral.
En general, toda escisión requiere formalmente y en principio la aceptación del Estado de origen -o de los Estados de origen su implica a varios de ellos-, incluso, en el ejercicio del llamado derecho de autodeterminación. La situación del derecho a la autodeterminación en el derecho internacional contemporáneo no avala una escisión de un territorio de un Estado de la UE mientras conserve el Estado su carácter democrático y no haya una mayoría en todo el Estado a favor de la decisión en cuestión. En el conjunto de Europa el derecho de autodeterminación está sumamente limitado.
La Carta de Naciones Unidas recoge tal derecho, como principio en sus artículos 1 y 55, y se pueden citar otros textos en un debate siempre polémico sobre si este derecho se refiere sólo a la descolonización o no. Limitándonos a Europa, habría que hacer referencia al Acta Final de Helsinki de 1975, revalidada en varias ocasiones, la última en Estambul en 1999. No es un tratado propiamente dicho pero las alusiones a ella son constantes en todos los debates europeos. Ese texto habla del "principio de la igualdad de derechos y libre determinación de los pueblos", aunque no habla del problema central de qué es lo que constituye un pueblo. Y posteriormente, limita el derecho de autodeterminación con dos principios complementarios con una fuerza que no recogen otros textos internacionales: el principio de la integridad territorial de los Estados, y el principio de la inviolabilidad de las fronteras (no "inmutabilidad", justamente porque la República Federal de Alemania no quiso renunciar a la posibilidad de una unificación que eventualmente llegó).
Evidentemente, lo ocurrido en la parte oriental de la OSCE (Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa), con la desaparición de la Unión Soviética, la explosión de Yugoslavia, la separación de la República Checa y Eslovaquia, han puesto a prueba estos principios. Pero se mantienen. Y de hecho, se ha venido fortaleciendo en la Europa comunitaria un régimen antisecesionista, basado principios interrelacionados: la integridad territorial; la inviolabilidad de las fronteras de acuerdo con el Acta Final de Helsinki de 1975; el hecho de que la UE no contemple escisiones territoriales; el respeto a "la identidad nacional de los Estados miembros" recogido en el Tratado de la Unión, e irónicamente el propio principio de autodeterminación -con sus limitaciones- que los secesionistas invocan, pues sigue sin definirse quién es el yo que ejercería el derecho a la autodeterminación.
Cabe afirmar, pues, que en la UE no existe un derecho de autodeterminación para ejercer la secesión. La propia existencia y evolución de la UE vacían de contenido el sentido de la autodeterminación. Además, los Estados miembros de la Unión Europea no pueden atribuir el derecho de autodeterminación a un "pueblo" de uno de ellos sin negar validez al artículo 6 del Tratado, que versa sobre la vigencia de la libertad y la democracia en un Estado miembro y el respeto de la Unión a las identidades nacionales.
Sólo si existe una situación patológica que amenaza la paz internacional se puede plantear a la vez la reclamación del derecho y la capacidad de ser titular del mismo.
Un nuevo Estado europeo: ¿adhesión o permanencia?
En la hipótesis de que el nuevo Estado haya sido reconocido por el viejo y por los restantes miembros de la Unión, es cuando se plantea la cuestión de si puede permanecer en ella o debe pasar por una adhesión como cualquier país candidato. La permanencia formal, como se ha indicado, es imposible porque el territorio escindido sólo puede planteársela una vez ha logrado constituirse en un nuevo Estado independiente. A partir de ese momento su deseo de permanencia no evita que formalmente lo que se plantee sea una adhesión o incorporación, aunque se trate de una incorporación cualificada (en el sentido de que el territorio formaba parte anteriormente de la UE, de su mercado único, y aplicaba sus políticas comunes).
Es muy probable que en el caso de que el territorio escindido de un Estado miembro, éste afirmase desde el primer momento su pertenencia a la UE y buscara tan sólo hacer los ajustes necesarios para poder funcionar como nuevo Estado miembro. Pero el mecanismo jurídico que se desencadenaría sería el mismo de las ampliaciones, aunque se consiguiese un reconocimiento por parte de las instituciones europeas y de los Estados miembros del derecho del territorio escindido a "permanecer" políticamente en la UE. En este caso, sería decisiva la actitud de los distintos actores en esta negociación, que estaría influida por consideraciones institucionales, económicas y políticas que describimos a continuación, especialmente, la del Estado de origen y la de los otros Estados miembros.
La actitud del Estado de origen
En teoría, tras una escisión habría un nuevo Estado, mientras que el viejo conservaría su personalidad internacional y europea. Estaría muy claro en el caso de la escisión de una parte menos, principalmente en términos de población, como el País Vasco o Cataluña, respecto a España, o Escocia, respecto al Reino Unido. Si la creación del nuevo Estado anterior, nacerían al menos dos Estados, ninguno de los cuales sería parte de la UE. Bélgica es un caso siempre citado en este sentido. Una hipotética ruptura de Bélgica es un caso siempre citado en este sentido. Una hipotética ruptura de Bélgica sería un caso de escisión si la región flamenca acaba por separarse de la valona y se constituye en Estado, mientras que los valones reclaman para sí la estatalidad belga, con su pertenencia automática a la UE. Pero también podría ocurrir como caso de ruptura y desaparición de un Estado, el belga, el intento de permanencia en la UE de sus partes integrantes, una vez constituidas en nuevos Estados.
Toda modificación de los Tratados -y el número de Estados miembros es una modificación sustantiva- exige un acuerdo por unanimidad de los Estados miembros. EL Estado o los Estados de origen, como los otros Estados miembros, dispondría de esta palanca, pues se requiere su aceptación. Incluso a partir del Tratado de Amsterdam, requeriría no sólo el acuerdo de los Estados, sino también, del Parlamento Europeo, y, por supuesto, la ratificación en todos los Parlamentos nacionales y la aprobación el referéndum en algunos países. En caso de escisión, el Estado de origen tendría un doble veto, sobre la creación de un nuevo Estado (siempre que sea en condiciones pacíficas) y sobre la adhesión del nuevo Estado a la Unión. Probablemente, la negociación principal sobre el nuevo ingreso en la UE sería entre el Estado escindido y el Estado de origen, pues habrían de repartirse los activos, institucionales y financieros, existentes. El Estado de origen podría mantener la posición de no querer perder peso institucional o recursos comunitarios.
La actitud de los restantes Estados miembros
La posibilidad de que políticamente la UE y sus Estados facilitasen la integración del nuevo Estado dependería de una serie de factores sobre cómo afectaría esta escisión a la UE misma. Como se ha indicado, toda modificación en el número de Estados miembros requiere una decisión por unanimidad, lo que equivale a un derecho de veto para el Estado sucesor y para los otros Estados miembros (incluidos los Parlamentos nacionales), y para el Parlamento Europeo.
Desde un punto de vista práctico, en el seno de las instituciones europeas, se plantearían algunos problemas importantes. Habría que negociar la aplicación de las diversas políticas al Estado de origen y al nuevo Estado, y las modificaciones institucionales oportunas. Tomemos un ejemplo: los votos en el Consejo de Ministros. En la situación actual, sería difícilmente concebible que en el futuro previsible, por ejemplo, en caso de escisión de Escocia, a la suma del Reino Unido (sin Escocia), más el nuevo Estado escocés independiente, se le otorgaran más votos (o más eurodiputados) que al antiguo Reino Unido, porque significaría que los otros Estados miembros tendrían que quitarse votos o escaños o perder peso relativo por la incapacidad de un Estado de mantenerse unido.
El reparto tendría que hacerse entre el Estado de origen y el nuevo Estado, así, ante una hipotética separación de Cataluña, si ésta tiene seis millones de habitantes (es decir, 1/6 parte del total de España). Y si los ocho votos de Estaña en el Consejo se repartieran proporcionalmente, le correspondería a Cataluña uno o dos, y a la nueva España seis o siete. Se daría la paradoja de que Cataluña con seis millones de habitantes tendría menos votos que Finlandia con tres votos y un millón menos de habitantes. Hay que señalar, sin embargo, que la solución de este problema podría facilitarse si la reforma de la UE avanzara en el sentido de eliminar votos por países a favor de decisiones que combinaran número de Estados y población.
Las escisiones supondrían un aumento del número de Estados pequeños y agravarían el problema que supone el desequilibrio institucional a favor de estos últimos y en contra de los grandes. Ahora bien, este desequilibrio está también provocando la aparición, en la práctica, de un directorio formado por los grandes: al menos Alemania, Francia y Reino Unido. Una escisión en cualquiera de ellos restaría fuerza al Estado de origen.
El riesgo de contagio en otros Estados miembros y nuevas escisiones en sus territorios limita los términos de benevolencia posibles de cualquier acuerdo político que facilite la adhesión del nuevo Estado. Una serie encadena de escisiones debilitaría a los Estados miembros de la UE y, por tanto, a su capacidad de llevar adelante en el proyecto europeo y su profundización. Lo mismo puede decirse de un aumento aún mayor del número de países candidatos: los actuales 13 aspirantes ya plantean una serie de problemas de difícil resolución.
Es importante subrayar, a la vista de la práctica de negociaciones de ampliación, pasadas y presentes, que no se trata tanto de una negociación contractual entre un país candidato y la UE, algo de por sí complejo si tenemos en cuenta el número de áreas en las que legisla la Unión, sino de un examen más riguroso para la aplicación plena de todo el acervo comunitario. Aunque existiese un acuerdo político para facilitar esta permanencia, la dinámica propia que supone negociar una ampliación pondría en una posición débil al candidato a permanecer como territorio y convertirse en Estado miembro. Estamos ante una solicitud de entrada en un club que no va a cambiar sus reglas de funcionamiento para facilitar la adhesión de un nuevo Estado resultante de una escisión. Pues al margen de razones institucionales prácticas que dificultan una escisión más adhesión, existen razones políticas europeas para poner freno a tal posibilidad tanto desde los Estados miembros como desde las instituciones europeas.
Los ideales de paz, prosperidad económica compartida y supranacionalidad, en los que se funda la Unión Europea y sin los cuales no se entiende la evolución del proceso integrador hasta nuestros días, son contrarios a que estallen los Estados miembros o a que se facilite en algún modo estas tendencias. La Unión pone en marcha un proceso de civilización y de relación entre los pueblos europeos que la fundan o se adhieren posteriormente a ella. Transforma el poder de los Estados y sus excesos nacionalistas, en beneficio de las sociedades que componen estos Estados. Pero en ningún momento pretende dividir a sus Estados miembros, sino todo lo contrario: el ideario de la integración refuerza la identidad estatal, sometiéndola, eso sí, a la disciplina comunitaria y favoreciendo su evolución hacia la convivencia fructífera con otras identidades nacionales, mediante las cláusulas de no discriminación, libre circulación o sus normas de creación de un mercado interior y unas políticas comunes en muchos sectores. La UE relativiza el concepto clásico de soberanía, y por ello mismo, el de escisión. En nuestra sociedad europea, compleja y abierta, las identidades tienen saludables zonas grises, repartidas entre unas comunidades políticas y otras, y conviven con el pluralismo de lealtades.
Hay un ejemplo de relativización de la soberanía con la pertenencia a la UE que viene aquí al caso. El proceso de paz, aunque difícil, en el Ulster no sería posible si Irlanda o el Reino Unido no pertenecieran a la UE, diluyendo la cuestión de la soberanía (y aportando en los últimos cinco años, 400 millones de dólares, condicionados a la creación de proyectos intercomunitarios, especialmente en el sector no gubernamental). Ha funcionado, al parecer bastante bien, También dos funcionarios de la Comisión tuvieron una cierta contribución al debate norirlandés, al proponer en 1994 la posibilidad de utilizar para el Ulster el modelo institucional de la UE, con una Comisión y un Consejo de Ministros, para Irlanda del Norte, Reino Unido e Irlanda, que tiene algo que ver con las instituciones que se crearon a raíz del acuerdo de Stormont del 10 de abril de 1998.
La capacidad de negociación del nuevo Estado
"La UE ofrece un objetivo ilusorio a los movimientos separatistas regionales que estiman poder negociar solos", estima Patrick McCarthy. Con una escisión no sólo perdería peso institucional y político el Estado de origen y miembro, sino también el nuevo Estado creado, incluso, aunque aumente sus márgenes de maniobra para alianzas. Cabe subrayar lo difícil que ha sido para cualquier Estado nuevo y pequeño convertirse en interlocutor permanente de los demás y de las instituciones europeas y tener un aparato administrativo eficaz y preparado para negociar en todos los niveles europeos y en su momento presidir la UE, entre otras consideraciones. El anverso es que el Estado se refuerza también hacia el interior por su capacidad de negociar hacia el exterior y. Especialmente, como categoría especial, en el terreno europeo. Es lo que hace un tiempo se venía a llamar el Estado estratega y hoy se vuelve a bautizar, con un concepto más amplio aunque no es sólo exterior, sino también interior, como el Estado negociador.
El nuevo Estado tendría que negociar su acceso a las distintas políticas comunitarias y europeas, Para que se incorporara el territorio escindido al mercado interior al que antes permanecía, debería crear autoridades de normalización y reconocimiento. El nuevo Estado debería legislar masivamente para convertir y adaptar las anteriores normas nacionales que transponían el derecho europeo de normas suyas. Aparte del esfuerzo legislador, cabría imaginar que en la negociación con la UE, se le exigiera a este nuevo socio que cediera en algunas de las ventajas ya ganadas por el Estado miembro al que pertenecía. Esto puede ocurrir en asuntos tan importantes como los niveles de ayudas públicas o de incentivos fiscales, por citar un ejemplo, por lo que el nuevo Estado podría tener interés en solicitar periodos transitorios o excepciones de algunas materias para adaptar su estructura productiva a la competencia europea, sin por ello, romper el mercado único. En tal negociación, se podrían perder posiciones duramente obtenidas por el antiguo Estado al que pertenecían. Además la aplicación de otras políticas, especialmente las estructurales, requeriría una dura negociación, al partirse de una nueva situación de niveles de renta en ese territorio, lo cual puede suponer su no exceso a algunos fondos de los que antes participaba o, en el caso de que el nuevo Estado sea más pobre que el anterior, una negociación desde fuera de la Unión, siendo comparado con Estados candidatos de Europa del Este con rentas, previsiblemente, mucho más bajas y en unos años en los que reina la austeridad presupuestaria europea. Baste un ejemplo: ni Cataluña o el País Vasco tendrían acceso al Fondo de Cohesión.
Conclusiones
El juicio de idoneidad de una escisión debe hacerse después del de posibilidad, y hay que precisar que se haría desde una perspectiva que no es la del nuevo Estado. La hipótesis de escisión y, luego, permanencia o adhesión, va en contra de los fines de la Comunidad y no beneficia a nadie, empezando por el propio territorio escindido. Este tendría que hacer frente al doble veto del Estado sucesor, primero para poder constituirse en Estado y luego para adherirse a la Unión, ya que en ningún caso permanecería automáticamente en ella, sino que formalmente tendría que ingresar. La escisión es en sí muy difícil: jurídicamente, no hay posibilidad de escisión unilateral en una situación pacífica.
Si se consigue, la escisión no lleva a la permanencia en la Unión, porque sólo a través de la adopción por el nuevo territorio de la forma de Estado se puede plantear su relación plena con la UE.
Si se diese el caso de que el territorio escindido se constituyera en nuevo Estado, con el beneplácito del Estado de origen y de los demás Estados miembros que lo reconocen, lo que se plantea jurídicamente es una adhesión, al ser una modificación sustantiva de los Tratados. Para ello es necesario de nuevo el consentimiento del Estado de origen y de los demás Estados miembros y del Parlamento Europeo.
En la hipotética negociación aparece un cúmulo de problemas institucionales y de acceso a políticas europeas del nuevo Estado candidato. También planea el riesgo de contagio en otros Estados miembros que temen escisiones en su territorio. Todo ello refuerza la tesis de que con las escisiones, todos pierden. El nuevo Estado miembro no obtendría beneficios y estaría haciendo un sacrificio de intereses objetivos en aras de una pasión.
En definitiva, la opción de escisión y permanencia no respeta las reglas del juego. La escisión y adhesión a la UE no es fácil de imaginar en una situación pacífica y no resiste un análisis racional coste-beneficio. Y si se formula esta opción como un ideal, por encima del cálculo de intereses, acaba desembocando en la ironía de que su cumplimiento es más decepcionante que su no obtención.
Andrés Ortega es periodista. Autor de La Razón de Europa
José M. De Areliza es profesor de Derecho Comunitario en el Instituto Universitario José Ortega y Gasset.
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